Depuis sa création en 1996, le Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) constitue le principal levier financier de l’État sénégalais pour accompagner les collectivités territoriales dans l’exercice de leurs compétences transférées. Pourtant, sa gouvernance reste fragile, ses critères de répartition insuffisamment précisés, et son architecture juridique soumise à de constants ajustements. Cet article retrace l’évolution du mécanisme, analyse ses forces et ses limites, et formule des pistes de réflexion pour son renforcement.

Genèse du FDD : une mesure transitoire aux ambitions structurantes

La loi n°96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences a profondément remodelé l’architecture institutionnelle du Sénégal en confiant aux collectivités territoriales (CT) la gestion de neuf blocs de compétences : éducation, santé, environnement, urbanisme, aménagement du territoire, entre autres. Pour accompagner cette dévolution de pouvoirs, l’État a créé, la même année, le Fonds de Dotation de la Décentralisation, conçu comme un mécanisme de compensation des charges de fonctionnement induites par ces transferts.

Dès l’origine, le FDD est explicitement présenté comme une mesure transitoire, destinée à combler le vide laissé par l’absence d’une fiscalité locale autonome et pérenne. Les dotations sont inscrites en section de fonctionnement des budgets locaux et visent exclusivement les dépenses de gestion courante : entretien des locaux, petits équipements, frais liés à la supervision des écoles et des postes de santé. Il ne s’agit pas de financer des infrastructures, mais de rendre opérationnelle la gestion décentralisée au quotidien.

Au moment de sa création, le dispositif bénéficiait à 48 communes principalement urbaines, 320 communautés rurales et 10 régions. Un périmètre relativement maîtrisable, qui allait cependant s’élargir considérablement au fil des réformes successives.

Les réformes de 2007-2008 : indexation et clarification des modalités

Plus d’une décennie après sa mise en place, le FDD montre ses limites. Son fonctionnement souffre d’un triple déficit : manque de prévisibilité des ressources, couverture insuffisante des besoins réels des collectivités, et délais souvent excessifs dans la mise à disposition des fonds. La loi 2007-1 du 9 janvier 2007 et le décret 2008-209 du 4 mars 2008 s’efforcent d’y remédier.

L’apport majeur de la réforme de 2007 est l’indexation du FDD sur 3,5 % des recettes de TVA. Ce choix pragmatique présente un double avantage : augmenter significativement les montants disponibles sans nécessiter une évaluation exhaustive des charges transférées, et ancrer l’évolution du fonds dans la dynamique de la croissance économique nationale. La loi précise toutefois que ce taux sera « modifié à chaque fois que de besoin, compte tenu de l’évolution des transferts de compétences ».

Une architecture à trois dotations

Le décret de 2008 structure la répartition du FDD autour de trois dotations complémentaires :

• La dotation de compensation (au moins 70 % des ressources) : elle couvre les charges de fonctionnement liées aux compétences transférées.
• La dotation de fonctionnement (au plus 25 %) : répartie entre régions, ARD, communes, communautés rurales, selon des critères de superficie, d’effectifs et de population ; elle inclut également la couverture des indemnités des élus locaux.
• La dotation d’appui aux services de l’État (au plus 5 %) : allouée de manière forfaitaire à l’ADL, aux régions, aux départements et aux arrondissements, avec une dotation complémentaire calculée selon la superficie régionale.

Malgré ces avancées, le décret de 2008 présente encore des lacunes importantes : les quotes-parts par échelon de collectivité restent imprécises, et l’évaluation des charges effectivement compensées n’est pas explicitée. Ces flôus constituent autant de sources potentielles d’inéquité dans la répartition.

 L’Acte III de la décentralisation (2013) : une complexité accrue sans refonte du FDD

L’adoption du Code Général des Collectivités Territoriales en 2013 (loi n°2013-10 du 28 décembre 2013) marque un tournant décisif dans l’histoire de la décentralisation sénégalaise : la communalisation intégrale du territoire, la suppression des régions comme CT au profit des départements, et l’extension des compétences locales portent le nombre de bénéficiaires du FDD à 601 collectivités (communes, villes et départements).

Paradoxalement, le FDD est prolongé sans modification notoire, alors même que son architecture a été conçue pour un paysage institutionnel radicalement différent. La multiplication des bénéficiaires et la diversification des structures émargeant au fonds — ARD, AMS, Agence Nationale de la Sécurité de Proximité, Union des Associations d’Élus Locaux, Association Nationale des Élus Départementaux — rendent la gestion du dispositif de plus en plus complexe.

Depuis 2023, de nouveaux acteurs ont intégré le périmètre du FDD, à l’image du Centre National de Formation de la Fonction Publique Locale et du dispositif d’Appui à la coopération Décentralisée Franco-Sénégalaise. À titre plus exceptionnel, des organisations syndicales telles que la Convergence Syndicale des travailleurs du Nettoiement ou l’Intersyndicale des travailleurs des CT ont également émargé au fonds selon les exercices, illustrant une dérive progressive par rapport à l’objectif initial de compensation des compétences transférées.

Sur le fond, la loi de 2013 réaffirme certes que l’objectif prioritaire du FDD demeure la compensation des charges des compétences transférées. Mais elle ne comble pas les lacunes signalées depuis 2008 quant aux critères et aux modalités de répartition. Dans un contexte où les transferts de compétences initiaux datent de près de trente ans et n’ont pas été renouvelés, adosser les dotations aux charges de 1996 devient de moins en moins pertinent.

 Enjeux et perspectives : vers une refondation du FDD ?

Au regard de l’évolution du cadre institutionnel et des défis persistants, plusieurs axes de réflexion méritent d’être explorés pour renforcer l’efficacité et l’équité du dispositif.

Réactualiser l’évaluation des charges transférées

La base de calcul des dotations de compensation reste ancrée dans les réalités de 1996. Une actualisation rigoureuse et périodique des charges de fonctionnement liées aux compétences transférées permettrait de mieux calibrer les dotations et d’assurer une compensation effective. Un tel exercice, complexe mais nécessaire, contribuerait à restaurer la cohérence entre les objectifs affichés du FDD et ses allocations réelles.

Renforcer la transparence et la prévisibilité

Les critères de répartition doivent être clarifiés et rendus publics afin de garantir la lisibilité du dispositif pour les élus locaux et les citoyens. La prise d’un arrêté ministériel détaillé, ou d’un décret actualisé, fixant explicitement les quotes-parts par catégorie de collectivité et les éléments de calcul serait une avancée significative.

Réaffirmer la vocation première du fonds

L’élargissement progressif du périmètre des bénéficiaires du FDD à des structures éloignées de l’objectif premier de compensation soulève la question de la cohérence du dispositif. Une clarification s’impose quant aux structures bénéficiaires légitimes, sous peine de diluer les ressources et d’affaiblir la portée de l’instrument.

Le Fonds de Dotation de la Décentralisation est, trente ans après sa création, une institution centrale du financement local au Sénégal. Pourtant, son architecture juridique, conçue comme transitoire, a survécu à des réformes institutionnelles majeures sans avoir été fondamentalement restructurée. Les ajustements apportés en 2007 et 2008 ont amélioré la lisibilité et la base de calcul du fonds, mais l’Acte III de la décentralisation a accru la complexité du dispositif sans le réformer en profondeur. Une refondation du FDD, fondée sur une évaluation rigoureuse des charges actuelles, des critères de répartition clarifiés et un périmètre de bénéficiaires rationalisé, apparaît aujourd’hui comme une nécessité pour consolider la décentralisation sénégalaise.

Diatta Diagne

Chargé de projets financiers