47 % de la population sénégalaise concentrée sur 5 % du territoire, dans le seul corridor Dakar-Thiès-Diourbel : ce déséquilibre structurel est au cœur du projet de pôles territoires porté par le gouvernement. Mais cette réforme est-elle réellement nouvelle ? Souleymane Diallo, géographe-urbaniste et membre du Club de Réflexion sur l’Urbain, remet en perspective soixante ans de politiques d’aménagement au Sénégal et évalue les conditions dans lesquelles les huit pôles territoires de l’Acte IV pourront tenir leurs promesses de développement local inclusif.

 Introduction

L’organisation des activités qui permettent un échange intellectuel est essentielle dans la vie de l’institution universitaire. C’est à la fois rassurant et encourageant dans une société du savoir. Aujourd’hui, plus que jamais, la science gouverne le monde. Il est heureux de constater que notre jeunesse en est consciente et est en train de répondre à l’invitation faite à la jeunesse africaine par Cheikh Anta Diop à la clôture du colloque de Niamey en 1984 : « Formez-vous, armez-vous de science jusqu’aux dents…, arrachez votre patrimoine culturel ».

Ainsi libellé, le thème « Les pôles-territoire : quel impact sur le développement local au Sénégal ? » nous invite à adopter une approche binaire à la fois analytique et évaluative. Nous allons (i) expliquer le concept de « pôle territoire » et sa réalité comme politique publique au Sénégal, puis (ii) montrer comment l’État du Sénégal a mis en œuvre différentes politiques pour atteindre l’objectif du rééquilibrage territorial.

I. Les « pôles » ou la polarisation économique : des concepts qui fascinent les États depuis 1945

L’État-nation émerge à partir de 1945 avec des fonctions économiques qui submergent les fonctions politiques. Son rôle régulateur, et généralement centralisateur, consiste à construire une identité nationale basée sur l’édification d’une territorialité politique qui leur permet d’assurer leur souveraineté. Lorsque, le 20 janvier 1949, le président Harry Truman qualifie de « sous-développées » des régions de la majeure partie du monde, il fait aussi implicitement référence à des territoires précis amenés à suivre les voies prises par d’autres territoires dits développés.

Ainsi, à partir des années 1960, alors que plusieurs pays africains ont accédé à l’indépendance, le développement, défini comme « l’accumulation du capital et le rattrapage technologique orientant les systèmes sociaux vers un processus de modernisation nationale », s’érige comme une ambition ou un projet. Les États ont cherché et expérimenté plusieurs approches pour y parvenir.

L’approche de développement centripète a été privilégiée par la plupart des États pendant toute la période des Trente Glorieuses (1945-1975) et de la Guerre froide (1945-1990), ainsi qu’aux politiques keynésiennes qui renforcent le caractère central et utile de l’État dans la conduite du projet de développement. Dans les pays du Sud, plus particulièrement en Afrique, on assiste à la naissance d’un État développeur autoritaire qui est l’acteur pilote du développement.

Au Sénégal, la démarche a été relativement différente. Pays de vieille tradition administrative, il a engagé à la veille de l’indépendance, avec la loi du 13 janvier 1960, une modification de son organisation administrative héritée de la colonisation. Cette réforme aboutira à des changements dans la hiérarchisation des circonscriptions administratives et à créer ce que Jean-Claude GAUTRON et Michel ROUGEVIN-BAVILLE (1977) ont appelé une double administration : une administration classique et une administration de développement.

Cette même réforme consacre pour la première fois la région comme la plus large circonscription administrative de l’État. Sept (7) régions furent créées, sur une base économique, autour de ce qui est appelé pour la première fois « des pôles de développement ». La région ainsi créée préfigurait déjà les attributs d’une région-collectivité locale décentralisée.

La loi organique n° 72-25 du 19 avril 1972 consacre l’Acte I de la décentralisation et érige la communauté rurale en collectivité locale. Ce qu’il convient de noter avec ces réformes, c’est leur objectif affirmé de développement économique dans la continuité d’une vision d’administration de développement.

L’approche du développement territorial à partir des « pôles » est bien établie dans la littérature du développement introduite par François PERROUX (1955), qui considérait que la croissance économique s’organise autour de « pôles de développement », des centres moteurs diffusant leurs effets dans l’espace environnant. Le « pôle de développement » relève de la théorie de la polarisation. Elle permet à l’État de concentrer des activités dans un lieu, une localité, généralement une région, pour susciter un effet d’entraînement.

C’est là où on trouve, sans doute, l’explication de la localisation de grandes sociétés d’aménagement comme la SAED dans la vallée du fleuve Sénégal, ou la SODAGRI dans la vallée de l’Anambé au sud-est du Sénégal.

Plus tard, au début des années 2000, le concept de « pôle de développement » est surclassé en France par celui de « pôle de compétitivité ». La seule localisation des activités dans un territoire ne suffit plus. Il s’agit alors de regrouper au sein d’un territoire des entreprises, des établissements d’enseignement supérieur et des centres de recherche dans une démarche partenariale pour construire entre eux des synergies autour de projets d’innovation et de recherche.

Dans le contexte sénégalais, même si c’est de façon embryonnaire, on retrouve cette même démarche à travers : l’expansion de la cartographie universitaire, les initiatives de création de domaines agricoles communautaires (DAC), l’identification d’assiettes pour la création de pôles urbains (PU), la création de zones économiques spéciales (ZES) et la promotion de pôles de développement économique et industriel.

L’ensemble des réformes administratives et territoriales intervenues au Sénégal depuis 1960 ont eu comme objectif d’encadrer le territoire national en des entités capables d’impulser un développement local et, partant, un développement national.

II. Les pôles territoire, un objet politique « très coté » dans les politiques publiques

La réforme de l’Acte III de la décentralisation engagée par le gouvernement a fait un diagnostic sans complaisance de la réforme de 1996. Elle a relevé de nombreuses insuffisances dont les plus significatives sont mentionnées dans l’exposé des motifs de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 :

• Les faiblesses objectives notées du cadre organisationnel et fonctionnel de la décentralisation pour promouvoir un développement territorial ;
• Le manque de viabilité des territoires et de valorisation des potentialités de développement des territoires ;
• La faiblesse de la politique d’aménagement du territoire limitée par une architecture territoriale rigide ;
• La faiblesse d’une gouvernance territoriale accentuée par une multiplicité d’acteurs avec des logiques et préoccupations différentes ;
• L’incohérence et l’inefficience des mécanismes de financement du développement territorial ;
• La faiblesse de la coproduction des acteurs du développement territorial qui induit fortement l’inefficacité des interventions.

La réforme de l’Acte III s’est assigné comme objectif général « d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable ». Un objectif de politique d’aménagement du territoire orienté vers la création de conditions pour « bâtir un projet de territoire » adossée à une démarche politique de territorialisation des politiques publiques.

La finalité d’une telle orientation était d’asseoir :

• Un ancrage territorial pour une architecture territoriale rénovée ;
• Une clarification des compétences entre l’État et les collectivités locales ;
• Un développement de la contractualisation entre les deux niveaux ;
• Une modernisation de la gestion publique territoriale avec une réforme des finances locales et une formation soutenue des ressources humaines.

Le concept de « pôle territoire » ou de « pôle de développement territorial » apparaît pour la première fois dans les discours de présentation de la réforme de l’Acte III de la décentralisation entre 2013 et 2014. L’épithète « administrative » est intentionnellement remplacée par l’épithète « économique ».

À partir de l’année 2014, les orientations politiques du gouvernement sont déclinées dans un nouveau référentiel, le Plan Sénégal Émergent (PSE). Ce document avait comme ambition de « tirer parti du cadre macroéconomique sain du Sénégal » et engagea des politiques convergentes de développement et de diversification des sources de la croissance économique. La prise en compte des dynamiques territoriales et leur articulation aux politiques sectorielles constitue un grand défi du développement économique national.

La notion de pôles territoire apparaît également dans le Plan national d’aménagement et de développement territorial (PNADT) adopté en décembre 2018. Dans ce document, le pôle territoire est désigné comme un acteur assurant la maîtrise d’ouvrage de la mission et des outils de planification économique et territoriale comme le Schéma directeur d’aménagement et de développement territorial (SDADT). L’ANAT a déjà entamé l’élaboration des SDADT des pôles territoires Nord, Centre et Sud.

Au plan politique, le concept de pôle territoire est beaucoup revenu dans le document de programme du PASTEF, qui a remporté les élections de 2024. Le pôle territoire y est défini comme « un regroupement de collectivités territoriales (départements et communes) situés dans la même zone géographique ».

III. La réforme de l’Acte IV et des pôles territoire : un marqueur du régime de l’alternance de mars 2024 ?

L’introduction politique et conceptuelle de l’Acte IV de la décentralisation a été officiellement portée par le gouvernement de rupture de la République du Sénégal, sous l’impulsion du président Bassirou Diomaye Faye et de son Premier ministre Ousmane Sonko.

La refonte de la carte économique et administrative s’adosse à la création de huit (8) pôles territoires. La première annonce publique de l’architecture précise de ces 8 pôles a été faite par le ministre Moussa Bala Fofana le 1er septembre 2024 sur iRadio. Elle a ensuite été formellement intégrée comme le pilier d’aménagement du nouveau référentiel de politique publique nationale : l’Agenda national de transformation « Sénégal Vision 2050 », présenté officiellement par l’exécutif en octobre 2024.

Depuis plusieurs décennies, le Sénégal a engagé des réformes successives de décentralisation (actes I, II, III) visant à rapprocher l’État des citoyens et à renforcer l’autonomie des collectivités territoriales. Toutefois, ces réformes n’ont pas permis de résorber les déséquilibres territoriaux structurels. Les données officielles mettent en évidence :

• Une concentration démographique et économique excessive dans l’Ouest (Dakar–Thiès–Diourbel), qui regroupe près de 47 % de la population sur 5 % du territoire ;
• Une forte polarisation des richesses dans ce même corridor.

Les pôles territoires sont conçus comme « des espaces intégrés d’aménagement et de gouvernance » qui visent à :

• Valoriser les ressources et potentialités endogènes (agriculture, artisanat, industries, mines, tourisme, services), afin de créer des chaînes de valeur territoriales compétitives ;
• Réduire les déséquilibres territoriaux en renforçant l’attractivité des régions de l’intérieur, souvent riches en ressources mais marginalisées dans l’allocation des investissements ;
• Promouvoir un développement inclusif et équitable, en mettant l’accent sur l’accès universel aux services sociaux de base et la réduction des inégalités de genre et de revenu ;
• Stimuler la croissance économique et la création d’emplois, à travers des investissements structurants et une meilleure articulation entre secteur public, secteur privé et acteurs communautaires ;
• Consolider la gouvernance territoriale, par l’inclusion des collectivités, des organisations de la société civile, du secteur privé et des citoyens dans les processus décisionnels.

L’impact attendu de la réforme des pôles territoire

• Le rééquilibrage spatial du développement : corriger les disparités régionales héritées, décongestionner la région capitale Dakar et valoriser les territoires de l’intérieur. Ce rééquilibrage territorial sera une rupture structurelle avec le modèle actuel marqué par son tropisme ouest, sa littoralisation et ses déséquilibres structurels ;
• Un modèle polycentrique avec, pour chaque pôle territoire, l’émergence de pôles sectoriels (pôles miniers, touristiques, industriels, agricoles ou agro-pôles, urbains) ;
• La territorialisation du développement économique par la structuration de chaînes de valeur locales et l’exploitation des avantages comparatifs territoriaux ;
• L’amélioration de la gouvernance territoriale en renforçant la coordination des initiatives, des projets et des interventions des acteurs territoriaux (État, collectivités, entreprises, secteurs privé et informel) ;
• La territorialisation de l’action publique avec un renforcement des compétences transférées aux communes et une clarification des compétences à chaque échelon, permettant de faire jouer le principe de subsidiarité.

IV. Les enjeux critiques et conditions de réussite

Malgré son potentiel transformateur, la réforme comporte plusieurs défis majeurs :

• La clarification du statut juridique des pôles, qui reste ambigu entre décentralisation et déconcentration ;
• Le financement des collectivités territoriales, qui reste faible avec seulement moins de 5 % du budget national, et la définition d’un cadre juridique progressiste pour encourager les mécanismes innovants ;
• La capacité institutionnelle des territoires : les collectivités territoriales, malgré la présence de la fonction publique territoriale, souffrent de déficit d’ingénierie et de ressources humaines ;
• La coordination de l’action publique, qui nécessite de bien penser les outils de pilotage stratégique au niveau des pôles territoire.

V. Recommandations stratégiques

Pour maximiser les impacts de la réforme, il est recommandé :

• Renforcer le cadre institutionnel en adoptant une législation claire et en clarifiant définitivement les compétences et les responsabilités ;
• Mettre en place des mécanismes de financement pérenne qui peuvent créer un investissement territorial qui va plus loin que ce qui se fait dans le PACASEN, ainsi qu’une stratégie de mobilisation des partenaires techniques et financiers ;
• Développer une ingénierie territoriale par la création de services d’appui territoriaux et par la formation et la consolidation des acquis de la fonction publique territoriale, qui devra être plus ouverte et plus attractive pour les profils de haut cadre comme dans l’administration publique.

M. Souleymane DIALLO

Géographe – Urbaniste | Consultant, Formateur, Enseignant, Auteur

Membre du Club de Réflexion sur l’Urbain (CRU)

Lauréat des 30 personnalités qui impactent les politiques urbaines en 2023