Ma modeste contribution à un débat très captivant, suscité par un post de l’ancien Directeur général de l’ANAT sur la création des pôles territoires. Il est difficile de rester silencieux sur un sujet qui est notre domaine.
Après avoir lu la tribune ainsi que diverses contributions (articles, commentaires, etc.) qui s’en ont suivi, j’en déduis au moins deux choses : D’abord que le concept de métropole est biaisé et enfin une volonté manifeste de défendre un document (PNADT) dont l’auteur fait partie des concepteurs.
Le père Lebret affirmait que l’Aménagement du territoire doit être compris dans une perspective temporelle, c’est-à-dire sur le long terme, en tant que science sociale en constante évolution. Avec une approche prospective, il élabore des scénarii pour l’avenir des territoires. Le cas de la France illustre parfaitement cela. Après la Seconde Guerre mondiale, plus précisément en 1947, le livre alarmant d’un jeune géographe, Jean-François Gravier, « Paris et le Désert Français », a conduit le général De Gaulle à demander à son ministre de l’Urbanisme et de la Reconstruction, Eugène Claudius-Petit, d’intégrer des dispositifs dans les politiques publiques d’après-guerre pour mieux répartir les populations en fonction des ressources et des opportunités de développement. C’est ainsi qu’en 1963, la DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale) a été fondée sous la conduite d’Olivier Guichard. À la même époque, au Sénégal, le SAT (Service de l’Aménagement du Territoire) a été créé. Cette période a été déterminante et continue d’influencer l’ensemble de la structure urbaine actuelle de la France.
Dans les années 70-80, des évolutions apparurent à la suite de diverses crises (économique, financière, environnementale…), entraînant un changement de paradigmes, surtout à partir de 1982, avec les politiques de décentralisation qui se sont intensifiées après 1990 avec la promotion de l’intercommunalité. Cette politique visait à réduire le nombre élevé de collectivités locales (36 000), créant ainsi une pluralité d’acteurs. L’État central, jacobin, n’a plus le monopole sur les politiques d’aménagement et de développement des territoires français.
L’humilité est l’une des leçons les plus précieuses enseignée dans les écoles et universitaires du monde entier. Il n’est pas recommandé d’être dans une idéologique immuable, car rien n’est statique et nul n’est indispensable. Feu Sidy Lamine Niass disait en wolof « Diiné akk Diamono » (l’islam dans son contexte). L’aménagement du territoire propose des schémas ou des stratégies pour réguler le développement. Ce n’est ni l’Évangile, ni la Torah encore moins le Coran. Un document scientifique est perfectible quel que soit sa qualité.
Les documents prospectifs, ne sont donc pas en reste quel que soit leur degré de profondeur car ils ne sont que des outils d’aide à la décision. Le Pr Jean Girardon affirmait que l’aménagement du territoire est la manière dont un pouvoir organise son territoire. C’est une politique proactive de l’État. Au Sénégal, le BATV (Bureau de l’Aménagement des Terroirs et des Villages) a été créé en 1962 et a continué d’évoluer jusqu’à devenir ANAT aujourd’hui. Dans ce sillage, Aujourd’hui, nous nous orientons vers un nouvel acte (Acte 4 de la décentralisation), une nouvelle réforme territoriale, une vision de planification spatiale qui s’aligne avec celle de l’État sur les politiques socioéconomiques (ANT_2050), comme cela a été le cas avec l’ancien président Macky Sall (PSE_2035). Il semble que l’auteur ait oublié que l’échéance fixée au PNADT était justement 2035, comme pour le PSE.
En ce qui concerne les pôles territoires, ils devaient être instaurés lors de la phase 2 de l’acte 3 de la décentralisation. Malheureusement, le président Macky Sall n’a pas pu les mettre en place. Ces pôles territoires devaient remplacer les régions (collectivités locales) qu’il a abruptement supprimées, les rétrogradant au statut d’entités administratives statut actuel). Lors de la CNAAT (Conférence nationale sur l’Aménagement et l’Attractivité des Territoires) tenue en juillet 2018, le Président de la République Macky Sall en s’adressant aux exécutifs locaux sur la configuration des pôles territoires, a déclaré : « discutez si vous êtes d’accord, je valide ». En réalité, tout l’acte 3 de la décentralisation a été élaboré dans l’urgence (la loi 2013-10 du 28 décembre 2013) pour organiser les élections locales de juin 2014. Je vous renvoie aux rapports d’évaluation (2015 ; 2019). La phase 1, avec son initiative emblématique « communalisation intégrale », n’a créé que des citadins au Sénégal. Il n’y a désormais plus de ruraux au Sénégal en raison de cette réforme. Les géographes vont apprécier. C’est ce que souligne l’auteur de cet article, qui semble confondre métropole et ruralité, métropole et pôle territoire. Par ailleurs, il y a une confusion notoire entre la migration interne, l’exode rural et l’exode intra-urbain. J’y reviendrai. Les pauvres maires ruraux, de facto et par simple décision politique, ont affiché aux portails de leurs mairies, hôtels de ville, vérifiez la vôtre.
Cette échelon fait défaut et continue à manquer à notre armature territoriale. Peu importe comment vous la nommez (régions, districts, pôles, métropoles), elle s’impose et se réclame. Pourquoi ?
Parce que le pôle territoire représente un cadre unificateur pour mutualiser les politiques endogènes autour de l’attractivité et de la compétitivité des territoires concernés. La commune gère les services urbains de proximité, le département s’occupe des affaires sociales et solidaires, tandis que cet échelon est chargé du développement économique.
Une métropole se définit par un seuil démographique, généralement autour d’un million d’habitants. Une grande agglomération peut atteindre jusqu’à 10 millions, ce qui en ferait une mégapole. Toutefois, le terme « mégapole » peut parfois être utilisé comme synonyme de métropole, à condition que l’agglomération en question soit à la tête du réseau urbain dont elle fait partie, en concentrant des fonctions économiques, culturelles et organisationnelles importantes, tout en exerçant un rayonnement international.
Cela explique qu’une mégapole, malgré sa population élevée, ne devienne pas nécessairement une métropole. Il ne faut pas la confondre avec une mégalopole (ou « mégalopolis », parfois appelée « mégarégion »), qui désigne un espace urbanisé composé de plusieurs agglomérations dont les banlieues et périphéries finissent par se rejoindre, ni avec une métropole.
Les pôles territoires en question intègrent pleinement le développement territorial comme base d’une valorisation optimale des ressources et des potentialités locales. C’est une spatialisation économique des territoires, similaire aux Länder en Allemagne. Les territoires se développent en fonction de leur spécificité territoriale. Comme proposé, ils ne constitueront pas, pour l’heure, des collectivités territoriales, mais plutôt des établissements publics de compétence ou de coopération territoriale. Ils disposeront d’un organe délibérant, d’une direction générale avec sa structuration, de compétences transférées, d’organes autonomes, d’instruments de planification, d’un contrôle de légalité par les autorités administratives, ainsi que de mécanismes de financement innovants, de mise en œuvre et d’un cadre juridique.
Nous avons apprécié la démarche prudente visant à avancer sereinement vers leur installation, à l’image de l’Acte 1 en 1972 et de l’Acte 2 en 1996, contrairement à l’Acte 3 qui a été élaboré dans l’urgence. De plus, comparé à l’Acte 3 de la décentralisation, il est nécessaire l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et de développement pour chaque pôle territoire est en cours, ainsi que la cartographie des usages du sol avant même leur création officielle.
Aucune solution miracle n’existe ; le seul modèle valable est celui qui répond aux défis actuels sans compromettre l’avenir des générations futures.
Daouda Thiandoum
Aménageur, urbaniste, géomarketeur et auteur
Secrétaire général du think-tank « Club de réflexion sur l’urbain »
juniorthiandoum@gmail.com